福建省古村落旅游开发 的公共财政支持研究

当前，古村落旅游开发在福建省各地均有推进。虽有取得一定成效，但总体上还存在着古村文化传承人流失、乡村性削弱及特色文化元素缺失、古建筑修缮项目缺乏有效监理、古村落景区软硬件管理与服务水平不高等影响可持续发展的深层问题。笔者在对福建省部分古村落实地走访调查的基础上分析现状、问题及成因，并就该省在公共财政支持乡村旅游和古村落保护开发方面提出相关政策建议。

古村落旅游的概念及其公共属性

（一）古村落旅游的概念

古村落是古建筑的集合体，又是原著民的生活区，还应是古文明的承载者。古村落称之谓“古”，是因为其自身有很多不符合时代印征的特质。古村落商业价值的挖掘直接显现在旅游价值开发上，它不仅兼具经济、社会与文化效应，而且被普遍认为是当前古村落保护最有效的方式和手段。

乡村旅游是指在一定范围内，通过对村落古镇、农业生产、农家生活、文化风情等旅游资源的科学规划和开发设计，为游客提供度假观光、休闲娱乐、民俗体验等旅游产品的经营活动。

从定义上看，古村落旅游归属乡村旅游范畴，两者形式上没有太大区别，都带有很强的地方性和乡土性，但前者特殊之处主要在于村落的古朴性和文化内涵。从感官看，古村落内留有大量老宅、廊桥、戏台、庙宇、祠堂、牌坊等建筑形式，都是以之为载体的物质文化遗产；从内涵看，古村落所承担的传播和存续传统文化的功能大大超越了其作为住所聚集的用途，留置其中的神话故事、戏剧舞蹈、民俗风情、工艺制作等文化记忆元素和符号，都蕴含了大量非物质文化遗产。

（二）产品的公共属性

古村落旅游具有突出的公共产品属性，非常需要政府在基础设施建设和公共服务中发挥作用，提供相应的公共财政支撑。

第一，古村落旅游具有典型的公益性特征。古村落旅游开发的受益主体不仅仅是投资方，而且还有当地政府和村民。旅游开发不仅会满足游客对旅游消费的需要，而且还满足了乡村居民对提高收入发展经济的需求。

第二，古村落旅游具有正向的外部性效益。发展乡村旅游在农村发展中具有突出的综合功能，能有效地带动农业产业化发展，提高基层农村的民主管理水平，促进农民致富和素质提升，确保生态和环境的可持续发展。

第三，古村落旅游具有社区性。依托乡村的地区特色，古村落旅游与乡村社区的发展密不可分，两者相互融合、相互作用。这种社区性特点，具体表现为乡村社区参与旅游经营、社区居民从旅游发展中受益，这使得发展古村落旅游与促进农村社区发展结合起来。

第四，古村落旅游正处于起步培育期，基础设施普遍具有短缺性。古村落旅游对公共服务具有很强依赖性，但现有产品还不能满足城乡居民的需求，如交通、管网、水电通讯、旅游标识、环卫等公共基础设施建设仍然十分滞后，服务人员从业素质较低，住宿、餐饮卫生条件需要继续提升，规划、营销等中介机构培育发展缓慢等，而这些方面的建设和完善很难由当地村民去推进，甚至参与乡村旅游事业发展的投资商也很难承担。

促进人类全面发展与社会和谐相统一是发展旅游的终极目标，从这一本质属性上看，发展旅游业不仅是物质经济发展的需要，更是社会和谐发展的需要。因此，古村落旅游开发是国人共享社会进步成果的重要手段，是巩固城乡一体化发展的必要环节，是传统文化传承的有力支撑。从发展旅游的终极目标来看，应更加突出其社会属性，这也有利于理解和争取发展古村落旅游的公共财政支持。

福建省古村落旅游开发的现状及成因

(一)开发现状和问题

截至2018年底，全国有487个国家级历史文化名村，其中归属福建省57个，占全国比重约11.7%；此外，福建省级历史文化名村还有138个。根据对福建全省300多个古村落的调查显示，福建遗存至今的古村落按建筑形态大体可分为三个类别，搞旅游开发面临着四大难题。

三类划分：

第一类是留传完整，整个村落传统建筑和民俗风情尚存；第二类是明清至民国时期的民居建筑聚落；第三类是村落历史可考，民俗基本保存，但民居建筑以钢筋水泥瓷砖外墙房为主，聚落中还保存着零星几座传统祖庙和为数不多的祖屋。

四大难题：

一是古村文化创承人流失。在市场经济大潮中，古村落青壮年外出打工日渐增多，空巢现象使古村人丁稀少，造成古村文化传承人流失。例如，武夷山市吴屯镇后源村，留守村中人口不到20%。由于空巢，百年以上的古民居破损严重，有的空楼只剩下墙壁和大梁；闽东福安市廉村各类雕刻和用具都是传统文化的结晶，由于村民外流伴随着古村手工艺传承人陆续衰老离世，传统文化及其体现的手工技艺面临失传的趋势。

二是古村乡村性削弱及特色文化元素缺失。乡村性及古村特色文化元素是乡村地区通过长期积淀所形成的山水与人文和谐共生的特质，是乡村区域具有独特旅游吸引力的主要原因，是古村落最珍贵的旅游资源特性。例如，与福安市廉村接壤的溪北洋新区规划范围包含廉村在内的周边九个村落土地及中部山体,其建设对廉村保持乡村性已带来影响，易造成古村特色文化元素缺失，乡村文化符号模糊化。此外，畲族作为福建人口最多的少数民族，无论是宁德霞浦或福安的畲族乡镇，还是漳州漳浦县畲族乡、厦门湖里区钟宅畲族古村等，村史记载虽都已超过五百年，但在民居建筑、服饰等视觉文化上，基本已没有畲族的文化符号和元素。2018年，在宁德举办的“我们都是一家人”闽台民族歌舞晚会上，宁德歌舞团表演6个节目，如果不是演员头顶的“凤凰”头饰，根本看不出表演的是畲族歌舞。因此，乡村旅游尤其是少数民族地区亟需开展实施文化元素归原的修复工程。

三是古村落古建筑修缮项目缺乏有效监理。乡村旅游和古村落开发的资金来源主要是政府的财政支持。据宁德福安溪潭镇政府网发布的消息，从2013年至今，廉村已陆续投入各级财政资金1500多万元进行全面村落整治，对古堡内街巷环境和部分传统民居进行修复。但从古村保护资金到位后的项目执行情况看，由于乡村文旅资金扶贫项目具有显著的“小、散、多”的特征，给资金的分配和管理带来难度；加上项目规划监理、工程监理和文化监理等方面大都流于形式，未明确主体责任，专业人员欠缺，导致财政资金的使用和配置效用低下。

四是古村落景区管理服务的软硬件水平无法跟进。调研中发现，许多古村落景区在规划管理的组织机构设置、制度设计、设备设施建设和服务细节上都有欠缺。例如，福安廉村的旅游发展规划和日常管理由村委会兼职负责，其行政级别和协调力度不够，执行中“力不从心”。村领导身兼景区管理者、开发者和经营者的角色，受其管控权限和专业化水平所限，整体规划的实践度不高。虽挂有历史文化名村头衔，但旅游基础设施建设始终未达到应有的标准（3A级景区），游览标识和文物标牌科学性、系统化水平不够，公共卫生间、停车场、游客集散区域等公共基础设施仍须完善，公共管理和服务未能跟进，逢客流高峰时还存在环境卫生、文物安全等方面的隐患。

（二）导致上述问题产生的主要成因

一是地方政府有关部门重视程度不够。历史文化名村作为乡村文化旅游资源在乡村旅游开发促进百业兴旺、带动乡村振兴中的重要意义未得到充分认识，在完善乡村道路、给排水雨污分离等基础设施方面建设投入不够，对筹集资金投入古村落旅游开发的近期和远期效益估计不足。

二是不同类型的乡村文化旅游资源产权归属不够明晰，收益分配机制未能理顺，政府相关部门未明确管理职责，各类社会组织、运营机构和村民个人共同参与的热情不高。

三是古村落各类古建筑、文物等存在不同程度闲置乃至破败、流失现象，地方政府没有及时组织有关部门和专业人员进行摸底排查而后登记造册，难以对它们的珍贵历史文化价值进行科学评估和总体把握，统一管理难上加难。

四是政府有关部门在乡村文化传承人才流失、推进“人才回引”上未予以足够重视，在因地制宜出台人才政策向乡村倾斜、筹划文化旅游联动乡村产业发展等方面思考力度不够。

公共财政进一步支持福建省古村落旅游开发的政策建议

（一）公共财政重点支持的领域

基于旅游本质的回归，公共财政支持古村落旅游开发的重点应在于公共产品的供给。一般而言，公共财政保障新农村建设的重点领域包括农村基础设施、农村基础教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村公共服务等五方面。与新农村建设相结合，福建省古村落旅游发展需要公共财政从旅游规划、旅游基础设施、旅游环境整治、旅游教育培训、旅游信息化建设与营销等方面来重点支持。

1.旅游规划

在乡村旅游市场旺盛的形势下，当前制约古村落旅游进一步发展的突出问题就是缺乏旅游发展规划。农业税取消后，乡村两级成了“吃饭财政”，地方拿不出资金来编制旅游发展规划，制约了古村落旅游资源的科学开发与合理利用。因此，对古村落旅游资源相对富集的地区，政府应从公共财力上支持编制旅游发展规划，建议从省级或设区市级的国土、住建、文旅等相关部门做起，联合发文或成立相应工作领导小组，依托高等院校、科研机构等学术力量，将课题研究申报与古村落的保护和开发相结合，进一步凝聚共识，发挥课题申报和成果评奖的示范引领作用。通过对古村落人文、历史和自然生态等方面的研究，提出更加科学完善的规划意见，逐步培养组成各层级古村落保护、古文化传承和乡村旅游、民宿开发的专家队伍，形成政府、村民和专业人士齐心协力共同参与的开发模式。

2.旅游基础设施

交通、给排水、供电、通讯等乡村旅游基础设施本身就是公共产品范畴，属于各种经济主体不愿投资而因为发展乡村旅游服务社会又必须要兴建的项目，其建成后的直接效益容易“外溢”。因此，古村落旅游开发对带动百业兴旺和乡村振兴具有重要意义，需要政府财政的大力支持。在传统文化村落富集的地区，建议建立以财务管理、专业技术管理、民俗文化管理和项目评审专家相结合的联合监理班子，负责监理国家各部委及地方各级政府对古村落、文化遗产保护、旅游扶贫等方面资金的投入运作和使用，监察投资方及村民之间的资产股份分配及运作等民众特别关注的问题，减少和杜绝国家资金流失，防止虚假工程和面子工程，重奖重罚，以防腐败。

3.旅游环境整治

发展古村落旅游需要营造美的环境，休闲步道、环卫设施、园林绿化、村容整治、生态保护等，都是古村落旅游发展的必备要素。例如，风景区内农民建房理应景观化，追求建筑和景观的和谐，如果政府不出面进行规划调控和政策引导，就会出现农民建房“城市化”倾向，成为古村落旅游发展的大忌。建议拥有国家和省级历史文化名村数量较多的县市，应在当地政府主导下，成立相应等级的古村落景区管委会替代目前较为普遍的村委会兼管模式，专门负责景区规划、管理与经营，以期改变目前古村落旅游开发水平不高的落后局面。

4．旅游教育培训

古村落旅游发展可以促进农民“亦农亦旅”并实现当地就业，这需要大量懂旅游业的农民劳动力，需要对参与提供旅游产品和服务的农户进行培训，对旅游业能人和民间艺人进行扶持，这些都是古村落旅游发展的公共需要，应当适当纳入公共财政支出的范围。建议从省一级出台古村落旅游产业扶持政策，建立相应表彰激励机制：通过古村落旅游开发，引导村民文化资源入股，提高村民文化自醒自觉性，吸引外出打工者回流；对业绩突出、劳动力强的人才予以奖励，努力形成人才愿留下和想创业的良好氛围；开发各类村落的康养休闲项目，既增加村民收入，又为古村增添人气；大力发展现代休闲农业观光旅游，鼓励更多社会资金投入并纳入财政奖励。

5．旅游信息化建设与营销

旅游不仅是劳动密集性行业，也是信息密集性行业，信息化建设与智慧营销对于古村落旅游发展具有重要作用。在发展乡村旅游的过程中，旅游服务的无形性、旅游设施的不可转移性和旅游产品的不可贮存性会增加大量的供需不相等和信息不对称的分布可能，因此，对乡村旅游发展带有全局性的信息化建设与营销需要政府从战略高度来介入，应成为今后公共财政大力扶持的重要领域。建议在省级自然资源管理和文物部门的联合指挥下，组织研究机构和专家从精神文化层面明确古村落无形资产的价值，推动各县级相关部门介入对古村落各类闲置、废弃古建筑和文物资产的现状和使用、占用情况进行摸底调查，对分属于村民个人、村集体或其它情形的加以区分并造册建档，为日后古村落旅游开发的参与方式和收益分配提供基础数据。

（二）公共财政支持的政策策略

财政政策是政府干预经济，实现宏观经济目标的重要政策工具。财政政策的手段主要包括预算、税收、国债、购买性支出、转移性支出、财政立法和执法、财政监察等。对福建省的乡村旅游业和古村落开发保护而言，在公共财政支持策略选择上，作如下建议：

１．直接预算划拨

福建省古村落多数尚未开发，国内外经验表明，文化旅游景观的初创阶段，所需基础设施建设资金非常庞大，因此，政府通过直接预算划拨来缓解建设资金投入不足显得尤为重要。如三明泰宁县大金湖景区为扩大景区接待设施容量，向当地老百姓直接发放房导屋改造货币补贴，要求村民不破坏生态红线，在政府统一规划和指导下修缮和扩建房屋，把很多不具备住宿接待基本条件的老宅改造成乡村特色民宿，对该景区的快速打造成型起到巨大的推动作用。

２．税收减免

古村落旅游属于文化旅游范畴，较之自然旅游资源开发，投资企业往往承受较重负担，不仅投资额大，而且回收期更长。因而，在项目开发的头几年内，政府应在尽可能的范围内，给予文旅企业各种税收优惠。如土地出让金可分期缴付，景区管理可实施财政贴补，各种设备设施的购置费用、企业的营业税和所得税等，地方政府都可出台相关政策减免让步，确保对古村落旅游开发的大力扶持。

３．贴息贷款

文旅项目开发所需投资数额较大，通常需要金融机构中长期贷款，而高额的融资成本会加重文旅企业的负担。因此，政府应帮助企业对接金融机构，对某些企业某些项目的贷款利息，在一定时期按一定比例给予补贴，或为开发村落旅游的企业提供政策性担保，以财政兜底的方式引导金融机构发放中长期贷款，为企业合理的融资需求提供制度保障。

4．以奖代补

近年来，各级政府和财政部门改革财政补助资金的分配管理模式，通过以奖代补，融合财政体制、政策、资金等奖励手段，建立激励竞争机制，引导各方面减少对财政补助的依赖性，增强自身“造血”功能，提高财政资金的补助效率。2019年，福建省就召开重点改善提升历史文化名镇名村和传统村落省级“以奖代补”资金分配评审会，根据竞争性评分结果，对15个获评村落每个奖励500万元，重点支持旅游开发项目的建设。

５．扩充地方旅游专项基金

为提升当地旅游产业的综合竞争力，各地方政府一般会依托当地财力设立地方旅游专项基金，旨在扶持地方旅游业发展。2018年，福建省政府正式颁布了《省级旅游专项资金管理办法》，明确设立旅游富民建设资金对乡村旅游开发进行有针对性的财政支持，对乡村旅游试验基地、乡村旅游特色集镇（村）、山区和红色旅游项目规定了具体的补助标准，积极推动乡村文旅产业发展。

6．争取国家专项资金扶持

国家为支持旅游业发展，会在中央层面设立旅游专项资金，每年给各省上报的重点项目安排扶持资金。福建省处于东南沿海丘陵地带，许多古村落散布于偏远大山中，交通基础设施条件极为落后，如久负盛名的闽西土楼和闽东白水洋景区，都是靠有效利用国家专项资金打通交通瓶颈，旅游资源才得到充分开发。因此，福建各级地方政府、乡镇管理部门和相关从业人员需认真研究上级政策，通力协作，帮助有发展前景的项目申报国家级专项资金，从而推动中央财政和地方财政的有机联动，有效缓解古村落旅游开发建设的资金压力。

（福建省政府驻京办）